自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲：深化“多规合一”改革，守住空间安全底线

       自2022年《全国国土空间规划纲要（2021~2035年）》正式印发以来，2023年7月至今，国务院陆续批复了省级、区域（流域）及重点城市的国土空间规划。随着“三区三线”等国土空间开发保护的基本理念走向地区实践，优化国土空间开发保护格局，逐步成为构建新发展格局的重要支撑。

　　自然资源智库咨询委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲曾提出，研究国土空间问题，本质上是为了探究如何妥善处理经济发展与人口、资源、环境的关系。为此，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD)对她进行了专访，深入解读如何构建国土空间开发与保护的新格局，为中国式现代化提供坚实的空间保障。

　　NBD：您曾系统总结过我国空间规划的发展历程。深化“多规合一”改革，本轮国土空间规划将朝着哪些方向演进？

　　张晓玲：过去，空间规划类型很多，各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。2018年机构改革后，随着“多规合一”改革的不断深化，我国实现了国土空间规划系统性、整体性重构，总体形成了全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，“多规合一”改革取得开创性、决定性成就。国土空间开发保护利用的空间统筹意义充分体现，国土空间规划“一张图”初步形成，有效避免了以往各类空间性规划各自为政的现象。这是“多规合一”改革的根本意义。

　　面向未来，在党中央确定的国土空间规划体系整体框架下，相关的规划理论体系、技术体系以及与自然资源统一管理相适应的业务体系建设，将是“下半程”的主要任务和方向。

　　NBD：2022年印发的《全国国土空间规划纲要（2021~2035年）》（以下简称《纲要》）是我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划，近两年，全国各级各类国土空间规划陆续编制、批复。在您看来，新的国土空间规划体系体现了哪些鲜明特征？

　　张晓玲：我认为，这轮规划体系改革有四个鲜明特征。首先是“体系重构”。国土空间规划体系的“四梁八柱”可以概括为“五级三类四体系”（“五级”对应国家级、省级、市级、县级、乡镇级行政管理体系；“三类”指总体规划、详细规划和专项规划；“四体系”包括规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系）。新的规划体系重构，既吸收了过去各类空间性规划的有益部分，又建立了具有空间唯一性等新元素的空间逻辑架构。

　　通过这次体系重构，将“三区三线”（“三区”，城镇空间、农业空间和生态空间；“三线”，城镇开发边界、耕地和永久基本农田保护红线和生态保护红线）划定成果带位置下达，直接落到图斑上。也就是说，与过去的空间性规划（无论是土地利用规划还是城乡规划）相比，这次“三区三线”划定成果落图斑，是从国家级《纲要》就直接落实到图斑，在空间表达的尺度上具有革命性，充分体现了坚守国土空间安全底线的国家意志。

　　NBD：除了体系重构，还有哪些特征呢？

　　张晓玲：第二个鲜明特色是“底线思维”。本轮国土空间规划将“守住国土空间安全底线、促进永续发展”作为首要战略目标和核心任务。在规划编制中突出“双评价”的基础性作用，树立底线思维、极限思维，强调筑牢粮食安全、生态安全、公共安全、能源资源安全、边境安全、军事安全等国土空间安全底线，完善国土安全基础设施，增强空间韧性。地方各级国土空间总体规划编制中，在不折不扣落实“三区三线”划定成果的基础上，还因地制宜地划定了自然灾害风险防控、战略性矿产资源安全保障及历史文化保护等空间安全底线。

　　第三个鲜明特色是“存量时代”。本轮国土空间规划注重坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针；注重存量资源盘活利用，健全存量土地利用政策机制，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展等。在各级国土空间规划编制中，强调着力促进经济发展方式从“规模驱动”到“绿色发展”，构建集聚高效、布局紧凑的国土空间开发格局，注重通过城市更新、全域土地综合整治等途径，促进国土空间布局优化和效率提升。总之，相比过去的规模扩张、粗放型发展，现在的规划更强调通过挖掘现有资源和提高利用效率，来推动高质量发展。

　　第四个特征是“数字化治理”。本轮国土空间规划，从规划编制到规划实施，都坚持突出数字化治理要求。规划编制工作始终强调建立统一的国土空间基础信息平台，为各级各类国土空间规划提供覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间数字化底版。立足国土空间唯一性，建立健全专项规划协调衔接机制和国土空间规划逐级汇交机制，建设全国国土空间规划“一张图”，实现规划编制、审批、实施、监督等全过程在线管理。（每日经济新闻）