《中华人民共和国矿产资源法实施条例》（以下简称《条例》），是新时代我国深化矿产资源管理改革的重大制度创新，不仅细化了《中华人民共和国矿产资源法》（2024年修订）（以下简称新矿法）有关规定，整合了原有矿产资源行政法规，而且全面加强了矿产资源管理，全方位优化了矿业营商环境，将对油气勘探开发和上游行业发展产生深远影响。

　　带来的机遇和利好

　　总体上，《条例》给我国油气勘探开发和上游发展带来了利好和机遇。

　　一是矿业权出让方式的完善，健全了油气区块的获取机制。根据《条例》，油气矿业权可以通过两类、五种方式进行出让，即竞争性出让、非竞争性出让，前者包括招标、拍卖、挂牌等，后者包括协议出让、直接授予等。在竞争性出让方式中，《条例》明确要求对具备一定条件的油气探矿权，“优先通过招标方式出让”改变了近年来改革中一味强调挂牌、拍卖等价高者得出让方式的做法，采取通过综合评标方式，择优确定中标人，提高油气矿业权资源配置质量和水平。在非竞争性出让方式中，一方面，《条例》明确规定，在已登记的开采区域深部、上部或者周边进一步开采零星分散矿产资源、同一矿业权人已登记的相邻区域之间无法单独设置矿业权的夹缝区域，均可协议出让。同时，出于保障国家矿产资源安全的迫切需要，规定了矿业权授予机制，即经国务院同意，可以由省级以上人民政府自然资源主管部门直接授予采矿权。五种矿业权出让方式，丰富和健全了油气上游行业获取矿业权的机制，有助于出让人提高油气区块资源配置灵活性和多样性，鼓励油气矿业权人提高资源开发的效率和水平。

　　二是油气探矿权的增次续期，鼓励长期勘探助力油气发现。根据《条例》，探矿权的期限为5年，期满可以续期，续期最多不超过3次，每次期限为5年，表明探矿权最长期限不超过20年，同时对油气及有关战略性矿产资源作出了特别规定——“经国务院自然资源主管部门同意，可以根据实际情况增加续期次数”。该项特别规定，为地质条件复杂、资源潜力大、风险较高、需要长期勘探的油气区块提供了足够的探矿权期限条件，旨在鼓励长期投资、坚持勘探，助力油气勘探突破和重大发现，特别是为那些久攻不克、前景广阔的领域或盆地，带来“久久为功”不懈勘探的机会和可能。

　　三是低品位油气矿业权出让收益的减免，促进劣质资源规模效益开发，助力增储上产。多年来，在油气矿业权改革探索中，实施竞争性出让，征收出让收益时，总体上未充分考虑资源品质条件，包括陆海、常非等差异，几乎一律按竞价结果足额征缴，未曾予以低品位、难动用资源任何减免政策，极大增加了油气开发成本。《条例》中，明确规定“勘查、开采低品位、难选冶矿产资源”“对矿产资源实行综合开发利用成效显著”，“可以减收或者免收矿业权出让收益”，利好于低品位、难动用资源的规模有效开发，特别是对深水、深层、非常规资源的勘探开发，可一定程度上降低成本，提升开发动用低品位资源积极性，有助于增储上产。

　　四是矿业权登记与许可证申请办理的统筹，解决了油气勘查、油气开采有权无证问题。根据《条例》，在矿业权登记与许可证申请办理方面，在办理矿业权登记时，可以一并申请办理勘查许可证、开采许可证，而且勘查许可证、开采许可证期限届满日期要与探矿权、采矿权期限届满日期一致，较好地解决了权证届满日期不一致的问题，避免了油气勘查、油气开采有权无证的尴尬。在矿产资源权证分离的新法律法规体系下，如不能统筹一并办理权证，比较容易出现矿业权有效，但勘查、开采许可证无效，无法进行合法的勘探开发生产活动。

　　面临的挑战和新要求

　　初步分析表明，《条例》给我国油气勘探开发和相应产业发展提出了新要求，带来了新挑战。

　　一是矿业权的获取与退减依然是油气上游行业面临的最大挑战。一方面，在招标出让中，目前评标的标准尚未确定，而且不同油气资源禀赋特征，地质条件差异较大，勘探开发的投资要求和成本、风险差异加大，需要制定不同的对应评标标准和规范。这无疑对油气上游行业参与矿业权招标提出了更高要求。同时，对于矿业权的直接授予，尽管提出了保障国家矿产资源安全、急需开采、经国务院同意等原则性要求，但需要具体可操作政策措施。对于探矿权续期时的勘查面积退减，坚持了“硬退减”的政策经验，尽管扣除了已探明资源区域，但依然不利于加大勘探力度，进一步部署甩开勘探、风险勘探，扩大勘探成果。

　　二是多种矿产资源空间重叠问题依然制约油气勘探开发。根据《条例》，对于同一勘查区域，存在多种矿产资源，即多矿种叠置分布，相应矿业权出让权限以主矿种来确定，难以确定主矿种的，按照“就高”原则，即出让权限最高的矿种确定，但是《条例》没有明确如何确定主矿种，按照价值、规模还是重要性等，需要细化相应规定。目前，鄂尔多斯盆地、塔里木盆地等主力含油气盆地，普遍存在石油、常规天然气、页岩气、煤层气（含深部煤层气）及有关固体矿产等多种资源叠置交叉分布，加之在矿产资源分级分类管理的政策大环境下，多矿种资源叠置分布区块的矿业权出让依然困扰油气资源高效勘探开发。

　　三是勘查许可证、开采许可证的办理对油气勘查开采的统筹协调和部署提出了更高要求。根据《条例》规定，进行油气勘查、开采前，矿业权人需要申请办理勘查许可证、采矿许可证，而递交申请前，必须完成勘查方案、开采方案以及矿区生态修复方案的编制，连同矿业权登记书一并报送国家或省级以上主管部门等，缺一不可，而且开发方案与修复方案要彼此衔接。这要求矿业权人既要做好勘查、开采的总体设计，又要科学编制相应的生态修复方案，需要统筹勘查、开采及生态修复的技术方案、经济评价、投资部署等，难度加大，要求更高。

　　四是多项规定需要进一步明确要求和细化。《条例》规定，矿产资源目录、战略性矿产资源目录的确定和调整，矿业权有关费用征收的具体办法及相应减免政策，油气探矿权增次续期的具体规定和要求，勘查许可证、开采许可证具体管理办法，自然保护地规定范围内的战略性矿产资源勘查、开采活动的具体管理办法，能源矿产资源产能储备的具体办法等，或需经国务院批准，或需国家自然资源主管部门会同有关部门制定。这些亟待细化、具体化的政策内容直接关系油气勘探开发活动。

　　对策建议

　　针对上述机遇、挑战，结合当前我国油气增储上产难度日益加大的实际情况，以及上游行业可持续发展的严峻形势，建议：

　　一是油气上游行业要加强对新矿法和《条例》的学习和理解，切实做好相应的贯彻落实，并不断加大矿业权工作力度，将夯实矿业权资源基础摆在油气上游行业高质量可持续发展的突出位置，全力兜牢行业发展的资源底线。

　　二是持续加大勘探开发力度，不断加大投入，全力推进油气增储上产，进一步担好保障国家油气安全的责任。着重加大对重点含油气盆地的勘探开发，努力实现新区新领域的战略突破，加强产能建设，着力围绕深地、深海、非常规和老油气田四大领域，促进“稳油增气”。

　　三是国家有关部门应尽快细化明确《条例》中有关规定和政策措施，确保各项制度、措施落实落地，进而促进“十五五”油气勘探开发和增储上产。（作者单位：中国海油集团能源经济研究院  潘继平）