导 读
矿产资源储备地作为矿产资源储备的构成部分，在保障国家资源安全、维持经济稳定发展、提高政府管理能力等方面发挥了重要作用，是新时代构建新发展格局的必然要求。文章在系统总结了国外矿产资源储备保障体系和我国土地储备运行模式的基础上，提出了构建新时代矿产资源储备地的实现路径。即以制度保障、组织保障和资金保障为支撑，构建起中央与地方联动的组织管理体系，形成“投—找—储—供”的全链条储备新机制，推动“资金—资源—资产—资本”的动态转化，实现矿产资源储备地的循环发展。
本文引用信息
张亚明,李刚,孙君.新时代我国矿产资源储备地建设路径探索[J].中国国土资源经济,2024,37(10):56-62.
章节目录
CONTENTS
0 引言
1 矿产资源储备地建设的现实要求
2 相关经验借鉴
3 矿产资源储备地建设的技术逻辑
4 新时代我国矿产资源储备地建设路径
0 引言
矿产资源储备作为国家储备的重要组成部分，是加强国家治理体系和治理能力现代化建设的重要物质基础，是应对突发事件和极端情况的重要手段，是调节矿业市场的重要举措。《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》规定，国家构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系，科学合理确定储备结构、规模和布局并动态调整。产品储备是对已经开采出的原料矿产或冶炼加工成品、半成品的储备，主要是为了保障资源短期供应，平抑价格过度波动，保障当期经济社会平稳发展。目前，世界各国矿产资源储备以矿产品为主要形式。产能储备是要求矿山生产企业保持一定的剩余生产能力，当面临资源供应紧张和市场大幅波动时，能够及时、有效、合理地增加资源供应量。产能储备通常以矿山企业为主体，且需要有相应资源规模以保障产出。产地储备是将经过地质勘查划定蕴藏有或可能蕴藏有矿产资源的地区进行储备，以保障中长期经济安全和国家安全，实现可持续发展。产地储备主要通过建立矿产资源储备地的方式实现。综合来看，受运行成本高、管理复杂等多重因素影响，产品储备规模一般较小，主要是应对突发情况下的短期供应，保障当前的资源供给安全；产能储备则受资源规模的限制，一般也无法实现长期大规模供应，更多的是通过短期产量快速增长，保障当前一段时间的资源供给；产地储备则是从长期供应的角度保障资源供给安全。因此，只有将产品储备、产能储备、产地储备三者有效结合，才能实现矿产资源短期快速供应和长期可持续供给，有效保障国家资源安全和市场稳定发展。
矿产资源储备地作为矿产资源储备的重要组成部分，即是保障国家安全的必然要求，也是提高我国经济韧性的重要举措。党的十八大以来，我国加强国家储备顶层设计，深化储备管理体制机制改革，初步建立了国家大储备体系，但储备规模尚未形成，矿产资源储备地建设机制仍有待完善，“储什么”“谁来储”“怎么储”等问题需进一步明确，矿产资源储备地保障国家资源安全和经济稳定方面作用有待加强。
现有关于矿产资源储备的研究相对较少，主要聚焦在两个方面：一是美国、日本等国家矿产资源储备实践，二是我国矿产资源储备对策。总体来看，现有研究对国外经验的总结全面性不足，对我国矿产资源储备对策的研究缺乏系统性。基于此，本文全面审视新时代构建矿产资源储备地的要求，系统总结国外矿产资源储备和我国土地储备经验，从运行模式和保障机制两方面提出了构建矿产资源储备地的路径，以期为我国矿产资源储备提供借鉴和参考。
1 矿产资源储备地建设的现实要求
1.1 保障国家资源安全的必然要求
随着世界百年未有之大变局加速演进，全球政治经济秩序和安全格局发生深刻调整，对全球矿产资源供给造成较大冲击，我国矿产资源供给保障面临极大不确定性。当前，我国铁、铜等大宗矿产和锂、钴、镍等新型矿产对外依存度较高，进口国主要集中在“亲美”国家和投资环境不稳定国家，如我国约60%的铁矿来源于澳大利亚，约80%的镍来源于菲律宾，钴矿则主要进口自刚果（金）。近年来，随着地缘政治冲突、国际竞争愈演愈烈，美国、澳大利亚、加拿大等西方国家建立了矿产资源同盟关系，加强彼此间资源供给保障，减少对我国资源的依赖，并加紧对我国海外资源开发的限制，如加拿大以“国家安全”为由，要求我国企业退出在加拿大关键矿产的投资。同时，智利、秘鲁、刚果（金）等多个资源国家纷纷出台了矿产资源新政策，严格限制本国初级产品出口，要求在本国建立深加工产业链，甚至部分国家提出限制外资参与关键矿产开发。此外，我国矿产品运输通道单一，进口矿产品主要依靠南海航线、太平洋航线等海上运输通道，进口渠道高度集中，运输风险持续存在。因此，在多重因素叠加作用下，加强国内矿产资源储备地建设成为保障国家资源安全的现实所需和必然要求。
1.2 维持经济稳定发展的重要举措
矿产资源是工业发展的重要物质基础，对保障我国经济平稳健康发展具有重要作用。近年来，随着经济快速发展和先进技术不断突破，对矿产资源的需求呈现“过山车”式变化，产能严重不足和产能过剩局面交替出现，对矿业市场及下游产业带来严重影响。主要表现在两个方面：一是随着新型产业快速发展，相关技术不断取得新突破，锂、钴、镍等相关新型材料需求大量增长，供需关系错配导致市场出现大幅波动。如2020年新能源汽车市场呈爆发式增长态势，电池行业加速扩产，供需错配导致锂资源的价格一路飙升，涨幅高达1000%以上，之后，新能源汽车销量增速放缓，对上游资源的需求随之降低，供需矛盾逐渐缓解，锂资源价格呈现大幅下降。二是随着基础设施建设投资增长和房地产行业发展，砂石矿需求量大幅增加，相关产品价格也在快速上涨，大量砂石矿业权被投放，但随后基础设施和房地产项目建设不断减少，资源需求大幅降低，砂石矿产能大量过剩，市场出现大幅波动。因此，通过建立矿产资源储备地，形成矿产地储备和供应联动机制，合理安排储备保底数量，科学设定矿业权出让数量、时序、空间布局，是保持经济平稳健康发展的重要举措。
1.3 提升矿业权管理能力的重要手段
矿产资源要素供应管理专业技术性强、工作周期长、资金需求量大、组织协调面广，涉及资源规划、区块布局、年度计划、项目安排等方面，涵盖资金筹措、勘查区块优选、矿业权供应、权益实现等诸多环节。尤其是在矿业权出让之前，资源管理部门需要开展大量的前期基础性工作，进一步增加了供应管理难度。此外，我国尚未建立权威统一的，特别是涵盖战略性资源的矿产品价格和矿业权市场动态监测预警机制，资源管理部门难以及时、准确、全面地掌握产业链上下游市场变化情况。同时，我国尚未建立矿业权出让与矿产品供需联动机制。资源管理部门在制定矿业权出让方案、研判特定矿种市场需求时，存在听取社会投资主体意见不够充分的问题，导致矿业权组织出让的总量、结构、布局、时序安排滞后于市场环境变化，无法有效发挥矿业权一级市场的调控作用，不利于矿业市场稳定和经济社会协调发展。为此，建立矿产资源储备地，应根据实际需要开展补充性勘查，并做好矿业权供应前期的事务性、技术性工作，满足市场需求，提升勘查区块的供应质量，提高矿业权配置效率。
2 相关经验借鉴
2.1 国外矿产资源储备机制借鉴
为保障本国资源需求和供应安全，英国于1917年最早提出矿产资源战略储备要求。此后，越来越多的国家意识到矿产资源储备的战略意义，美国、日本、韩国等国家逐渐建立较为完备的矿产资源储备机制。目前，国外矿产资源储备普遍为矿产品储备，涉及产地储备的较少，但国外矿产品储备管理机制和管理模式对我国矿产资源储备地建设仍具有一定的借鉴意义。
（1）通过立法明确矿产资源储备的基础地位。矿产资源储备是各国为应对突发情况而采取的维护国家国防安全和经济稳定的重要举措，具有重要战略意义。国外普遍建立了较为完备的矿产资源储备制度，并通过立法形式明确了矿产资源储备的重要地位。美国作为较早进行矿产资源储备的国家，1939年制定了《储备法》，要求由国家出资对关键性战略矿产进行储备，随后又制定了《战略物资储备法》《国防生产法》等法律法规，进一步完善了矿产资源储备体制机制和法律保障，保障国家资源需求，尽量避免在紧急情况下对国外资源的依赖。日本国内资源极为匮乏，资源对外依存度较高，为保障国内资源的供给安全，日本制定了《金属矿业事业团法》《石油公团法》《石油储备法》等法律法规，明确矿产资源储备目的、储备计划及变更等内容。韩国制定的《煤炭产业法》、德国制定的《石油储备法》、芬兰制定的《国家战略储备法》等法律均对矿产资源储备进行了规定。
（2）成立专门机构负责矿产资源储备。矿产资源储备涉及储备目标和储备矿种确定、储备计划制定、资源收储和管理等一系列工作，为保障矿产资源储备工作顺利开展，国外普遍建立了专门机构负责矿产资源储备和日常管理工作。如日本成立石油天然气金属国家工团负责金属矿产、石油天然气的储备和管理工作，确定储备矿种和储备规模，保障在特殊情况下的国内资源供应。法国成立了战略石油储备行业委员会、矿产储备委员会等机构负责制定矿产资源储备政策、储备计划，对储备进行管理。韩国主要由产业部制定矿产资源储备计划，通过国有的韩国资源公司具体开展矿产资源储备工作。此外，美国的国防后勤局、瑞典的经济防卫委员会、俄罗斯的国家矿产储备委员会、法国的国家储备管理委员会等机构均为矿产资源储备管理机构。
（3）设立专项资金支撑矿产资源储备。矿产资源储备涉及找矿、收储、日常管护等，均需要大量资金支撑，因此各国采取不同方式提供相关资金支持，但总体来看，资金来源主要为政府财政投入。如美国矿产储备均由政府管理，储备设施建设、矿产采购、日产管理费用由联邦政府设立的相关资金账户支付，其中石油储备基金主要用于负责石油储备设施建设、石油采购和日常管理等费用支出。日本矿产资源储备采用国家储备和民间储备相结合的方式，国家储备所需资金在政府担保下，由储备机构向国内银行申请低息贷款筹集，民间储备由企业自行出资，但对海外找矿的企业，政府提供多种政府基金予以支持。法国、德国等国家则是通过政府补贴的方式支持开展矿产资源储备。
（4）结合实际需求明确矿产资源储备目的。矿产资源作为工业生产的基础原材料，对维护国家安全和经济稳定具有不可替代的作用。因此，世界各国根据自身的发展需要确定了对应的矿产资源储备目的。美国在1939年制定的《储备法》中提出矿产资源储备要求，明确矿产资源储备为国防安全需要。此后，美国发布的多项关于矿产资源储备的法律法规均提出矿产储备要保障国家安全。日本、韩国等资源极为匮乏的国家，矿产资源储备设立之初即明确其目的是为保障国家经济发展所需的物料供应，平抑市场波动带来的影响。瑞典则是设立了国防储备和经济安全储备，国防储备主要是应对战争爆发时的资源供给，保障国家安全；经济安全储备主要是应对平常时期的经济危机，保障国家经济稳定。
2.2 我国土地储备运行模式借鉴
1996年，我国第一家土地储备机构成立，二十多年来，我国土地储备制度经历了“储备建立—储备标准化—储备规范化—储备创新”等发展阶段，逐步构建了包括规划计划、资金管理、会计核算、监管审计等一系列完善的制度体系，建立了以政府为主导、专业机构执行的组织保障体系，形成了“规划—征收—储备—供应”的运作模式。
（1）土地储备规划。土地储备规划一般包括中长期计划和年度计划，对土地储备总量、结构、布局、时序等进行统筹安排，以促进土地资源合理配置和有效保护，有助于城市规划和宏观经济调控。其中，中长期规划主要由政府管理部门或土地储备机构根据经济发展水平、国土空间规划和土地利用计划等编制，年度计划则由土地储备机构依据中长期计划进行编制。如海南省政府部门负责编制土地储备五年滚动计划，海南省土地储备中心依据五年滚动计划编制年度计划；内蒙古自治区则由自治区土地储备中心编制土地储备三年滚动计划和年度计划。
（2）储备土地征收。土地征收主要由土地储备机构依据土地储备计划和相关规定，通过土地征收、土地收回、土地购买、土地置换等方式取得土地。储备土地征收所需资金主要为国有土地收益基金、土地出让收入、其他财政资金，并可通过发行土地储备专项债券进行补充。
（3）土地储备管护。土地储备机构将征收的土地纳入土地储备库，并对储备土地组织开展必要的前期开发，完成土地基础设施建设，确保满足“净地”出让标准或达到供地条件。同时，土地储备机构可通过自行管护、委托管护、临时利用等方式对储备土地进行管护，并开展储备土地日常巡查，维护相关权益。土地储备管护资金主要为国有土地收益基金、土地出让收入、其他财政资金，并可通过发行土地储备专项债券进行补充。
（4）储备土地供应。根据土地储备计划、土地市场供需形势等情况，在具备供应条件后，储备土地可通过土地交易市场出让，获得土地出让金。
3 矿产资源储备地建设的技术逻辑
我国矿产资源储备地建设的总体技术逻辑（图1）是：按照总体国家安全观的要求，践行新的矿产资源安全格局，推动矿业发展新格局，基于制度保障、组织保障、资金保障等完备的保障机制，建立完善的矿产资源储备地运行模式。同时，明确矿产资源储备地的功能定位，推动建立独立矿产资源储备地管理机构，构建中央与地方联动的组织机制和管理体系。
（1）以完备的保障机制维护矿产资源储备地健康发展。建立健全制度保障机制，须围绕矿产资源储备地建设的相关法律、法规、规章等制度体系，完善顶层设计，通过制度规范矿产资源储备地管理工作。可通过设立矿产资源储备地管理机构，完善机构管理职能，加强组织保障，提高管理工作效率。须加强财政资金对矿产资源储备地建设的支持，提高资金保障程度，保障相关工作的资金需求。
（2）以成熟的运行模式实现矿产资源储备地建设的良性循环。将找矿突破战略行动与矿产资源储备地建设和矿业权供应一体谋划、一体推动，建立起涵盖“投—找—储—供”全链条的储备机制，形成“资金—资源—资产—资本”动态转化，激发矿产资源行业内生动力。
（3）以中央地方联动推动矿产资源储备地建设协同发展。一方面，加强央地政策协同，在政策制定和执行过程中相互配合，共同推动政策落地实施，确保政策的连续性和稳定性。另一方面，加强信息共享，推动矿产资源勘查成果共享，按照管理权限合理确定储备资源。
4 新时代我国矿产资源储备地建设路径
4.1 运作模式
（1）强化资金投入保障，实现资金到资源的转变。一是加大资金投入，推进找矿工作。通过矿产资源储备基金、矿业权出让收益等财政支出，开展基础性、公益性、战略性地质调查和战略性矿产资源勘查，建立中央及地方等多层级、多渠道投入的体制机制。加强财政出资投入形成矿产地的权益管理，保障财政资金稳定有序地投入勘查工作，推动形成数量稳定、结构优化的矿产资源勘查区块。二是以现有矿业权为基础，开展矿业权征收工作。一方面可通过财政资金支撑，根据需要从矿业权交易市场中进行矿业权收购；另一方面，加强存量矿业权管理，经评估，将注销的探矿权和采矿权作为区块征收。
（2）分类和分级储备相结合，实现矿产资源储备地动态管理。坚持分类储备和分级储备相结合原则，以财政资金投入发现的矿产地为基础，体现资源转化为资产的路径。分类储备方面，开展矿产资源战略储备，为保障国家资源安全，系统分析极限条件下国家矿产资源需求，加强矿产地收储管理，以储备为主线，确保资源底线和余量，致力于应对和化解风险。同时，统筹矿产资源市场储备，为充分发挥矿产资源储备地对市场的调节作用，以市场为导向动态调整矿产资源储备地储备数量和投放数量，保障矿业市场稳定发展。构建战略导向与市场导向分类储备相结合的管理体系，推动有效市场和有为政府更好结合。分级储备方面，横向上统筹梳理中央财政投资形成的矿产地情况，统一权益管理，分类提出矿产资源储备地建设建议。纵向上构建中央与地方矿产资源储备地信息共享机制，对于由地方负责出让的矿种，下放给地方储备机构管理和维护；对于由中央负责出让的矿种，由地方储备机构上收回中央储备机构进行维护管理。建立中央与地方矿产资源储备地协调联动机制，整体保障国家资源安全，激励引导地方政府主动作为。
（3）加强矿产资源储备地管护，做好供应。贯彻落实党中央关于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的总体要求，健全矿业权市场调控机制，建立全国性的矿业权和矿产品市场监测预警体系，研判经济社会发展形势和矿业发展趋势，服务矿产资源管理实际需求。开展矿业权出让市场需求和矿产品交易市场变动分析，拟定矿业权出让计划，公开征求企业对出让计划的意见建议，结合行业资源情况和矿业权市场情况，合理安排矿业权战略性储备保底数量，科学设定矿业权出让数量、时序、空间布局，根据实际需要开展补充性勘查，并做好矿业权供应前期的事务性、技术性工作，满足市场需求，高效管理资产向资本的转化过程。
4.2 保障机制
（1）构建完备的制度保障。一是建立健全矿产资源储备地法律法规，完善矿产资源储备地建设顶层设计。《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）已明确提出由自然资源管理部门会同有关部门划定战略性矿产资源储备地。建议加快推进矿产资源法修订工作，确立矿产资源储备地的法律地位，同时推进《矿产资源储备地管理办法》制定工作，进一步细化矿产资源储备地要求、储备方式、运作模式、资金保障、管理职责等内容，完善矿产地收储标准和收储程序，规范矿产资源储备地管理模式。二是明确矿产资源储备地标准，规范矿产资源储备地来源。严格矿产资源储备地条件标准，规范矿产资源储备地建设程序，确保收储矿产地产权清晰、条件合标、程序合法。明确矿产资源储备地主要来源于财政投资形成的勘查区块，并根据需要对低效、未利用的矿业权进行回收，将经评估符合要求的纳入矿产资源储备地。三是进一步完善矿业权出让制度，规范矿业权出让管理。矿产资源储备地实行入库管理，所有储备矿产地一律纳入全国矿产资源储备地信息系统。对于未纳入全国矿产资源储备地信息系统的战略性矿产矿业权，不得进行出让。四是建立矿产资源储备地供应计划制度，合理布局矿产资源储备地供应。根据国民经济和社会发展规划、矿产资源总体规划等文件，综合分析矿产资源安全形势和供应保障能力、矿业权市场需求、市场调控方向、资金保障能力，组织编制矿产资源储备地年度计划和五年规划，对矿产资源储备地规模、结构、布局、供应等作出统筹安排。五是建立矿产资源储备地监测评价制度，保障矿产资源储备地质量。定期开展矿产资源储备地清查，对储备矿产地的权属、数量、质量、分布、用途等情况进行清查核实，建立清查台账和数据库，评估储备矿产地情况。组织开展储备矿产地巡查，加强收储矿产地管理，防止侵害储备矿产地行为。
（2）形成系统的组织保障。一是明确职责分工，完善管理机制。横向上，加强各部门的协调沟通，国务院自然资源主管部门全面负责全国矿产资源储备地管理和指导工作，财政、发改等相关部门配合做好相关工作；纵向上，加强中央和地方联动，地方自然资源主管部门会同地方财政、发改等部门做好本行政区内矿产资源储备地管理工作，并对矿产资源储备地进行调查、核实，做好矿产资源储备地的保护和监督。二是建立矿产资源储备地管理机构，支撑开展矿产资源储备地管理工作。各级管理部门根据管理权限分别设置管理机构承担储备矿产地的统一管理工作，拟订矿产资源储备地规划和矿产资源储备地年度计划，开展矿产资源储备地补充勘查，负责储备矿产地保护和日常管理。矿产资源储备地管理机构实施名录管理，矿产资源储备地只能由纳入名录的管理机构承担。
（3）提供充足的资金保障。一是完善资金保障机制，确保储备责任落实。结合矿产资源储备地规模、储备方式和特点合理确定各级财政资金保障方式和保障金额，建立稳定的储备投入长效保障机制。一方面，加大一般性公共预算支出，主要用于相关勘查和矿业权征收，为矿产资源储备地提供有效区块；另一方面，从矿业权出让收益等矿产资源专项收入中计提矿业权收益基金，主要用于矿产资源储备地的日常管理和补充勘查工作，进一步提高储备矿产地的工作程度。同时，探索将矿产资源储备地相关项目纳入专项债支持范围，拓宽资金来源。二是加强资金使用监测监管，提高资金利用效率。建立矿产资源储备地资金使用监管机制，明确资金使用方向，严格预算安排，加强对资金的日常监督管理。同时，建立绩效评价制度，定期开展绩效考核，对资金使用情况和工作实施情况进行监督检查。（中国国土资源经济）
作者信息
作者简介：张亚明（1991—），男，河北省河间市人，中国自然资源经济研究院助理研究员，采矿工程硕士，研究方向为矿产资源经济政策。
通讯作者：李刚（1982—），男，河南省新乡市人，中国自然资源经济研究院研究员，应用经济学博士，研究方向为自然资源非税收入管理与政策。新时代我国矿产资源储备地建设路径探索